太陽光発電の規制をめぐる法律問題

太陽光発電設備を規制する条例を作るⅡ

 

太陽光発電をめぐる状況

私は2年前,某市の議員サイドに依頼されて太陽光発電設備を規制する条例案を作成するお手伝いをし,それについて「太陽光発電設備を規制する条例を作る」という記事を作成したが,その条例案はさまざまな政治的駆け引きから「没」となった。某市では今度は一応市が主導して再び条例を作成する運びとなり,私は議員サイドからその条例案についてのコメントを求められたので,まず太陽光発電をめぐる状況を復習し,条例案にコメントすることにした。この記事はそのレジュメに手を加えたものである。なおこの間,「ウエッジ」という雑誌から,太陽光発電を規制する条例についての取材を受けたので,各自治体で制定された条例について若干調べてみたが,その時点では「事業策定ガイドライン」の推奨事項を念頭に置いて制定された条例は見かけなかった。なお本記事掲載後に大津市の条例を見つけた(外部サイトへのリンク)。規制対象が限定されているが,「大津市太陽光発電設備の設置ガイドライン」も作成されており,網羅的なものに見受けられるが,上記の点がどこまで意識されているかは直ちには判断しづらい。

前提となる問題の復習

新FIT法とみなし認定の復習

2017年4月1日,改正された「再生可能エネルギー電気の調達に関する特別措置法」(以下,新FIT法,ないし法)が施行され,これにより再生可能エネルギー発電事業者(以下,事業者)には,ⅰ新FIT法施行後に事業計画書を提出して事業計画認定を受ける事業者と,ⅱ既に設備認定を受け法の規定する事業計画書を提出したみなし認定事業者の2種の事業者が生じている(制度全体についての解説は,資源エネルギー庁の「なっとく再生可能エネルギー」を参照のこと)(資源エネルギー庁の外部サイトへリンク)(「事業計画書」は,「再生可能エネルギー発電事業計画認定申請書」(外部サイトへのリンク),「再生可能エネルギー発電事業計画書【みなし認定用】」(外部サイトへのリンク))。

新FIT法による新制度について,「事業計画策定ガイドライン」(外部サイトへのリンク業」)(以下「ガイドライン」)は,「新たな認定制度では,事業計画が,①再生可能エネルギー電気の利用の促進に資するものであり,②円滑かつ確実に事業が実施されると見込まれ,③安定的かつ効率的な発電が可能であると見込まれる場合に,経済産業大臣が認定を行う(注:法9条3項)。さらに,この事業計画に基づく事業実施中の保守点検及び維持管理並びに事業終了後の設備撤去及び処分等の適切な実施の遵守を求め,違反時には改善命令や認定取消しを行うことが可能とされている。固定価格買取制度は,電気の使用者が負担する賦課金によって支えられている制度であり,認定を取得した再生可能エネルギー発電事業者は,その趣旨を踏まえた上で,法第9条第3項並びに施行規則第5条及び第5条の2に規定する基準に適合することが求められ,また,法に基づき事業計画を作成するに当たっては,施行規則様式中に示される事業計画書記載の表に掲げる事項を遵守することへの同意が求められる」と説明している(新FIT法の概要は,資源ネルギー庁がした「改正FIT法に関する直前説明会」の資料(外部サイトへのリンク)にまとめられている)。

「ガイドライン」は,事業者が新FIT法による事業計画を立てて事業認定を受け,それに基づいて実施する発電事業のあり方について,経産省(資源エネルギー庁)が作成したものである。この点「ガイドラインは,事業者が新FIT法及び施行規則に基づき遵守が求められる事項,及び法目的に沿った適切な事業実施のために推奨される事項(努力義務)について,それぞれの考え方を記載したものである。ガイドラインで遵守を求めている事項に違反した場合には,認定基準に適合しないとみなされ,新FIT法第12条(指導・助言),第13条(改善命令),第15条(認定の取消し)に規定する措置が講じられることがあることに注意されたい」,「努力義務として記載されているものについても,それを怠っていると認められる場合には,新FIT法第12条(指導・助言)等の対象となる可能性がある」とされている。そして施行規則5条等は,「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を営むに当たって,関係法令(条例を含む。)の規定を遵守するものであること」,「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電設備について,当該設備に関する法令(条例を含む。)の規定を遵守していること」,「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電事業を円滑かつ確実に実施するために必要な関係法令(条例を含む。)の規定を遵守するものであること」として,法令遵守の中に条例が含まれることを明記しているので,遵守が求められる事項には条例も含まれる(「事業報告書」には,「再生可能エネルギー発電事業を実施するに当たり,関係法令(条例を含む。)の規定を遵守すること」に合意することが求められている)。

このように事業者には,発電事業を遂行する上での,遵守事項と,推奨事項が定められている。前者には,FIT法・同施行令・同施行規則,その他の法律・規則,及び条例・規則がある(法令は,e-Gov法令検索で調べるのがよい)。後者は,これまでの事例の積み重ねから選択された「法目的に沿った適切な発電事業実施のために推奨される事項(努力義務)」であるが,「それを怠っていると認められる場合には,FIT法第12条(指導・助言)等の対象となる可能性がある」に止まる。

したがって,条例作成にあたり,推奨事項を条例化すれば,それが施行規則5条の「当該認定の申請に係る再生可能エネルギー発電設備について,当該設備に関する法令(条例を含む。)の規定を遵守していること」との規定によって遵守事項に格上げされ,新FIT法第12条(指導・助言),第13条(改善命令),第15条(認定の取消し)のルートが適用されることになる。

なおみなし認定事業者も,「ガイドライン」や「法(条例を含む)」を遵守しなければならないが,設備認定を受けたにとどまっている事業者からすでに発電事業を開始している事業者まで様々な段階の事業者がいるので,ガイドラインや条例の,どの条項を遵守しなければならないかが問題となる。法・規則には経過規定があるので解決済みだが,ガイドラインや条例の適用関係はは,若干,問題が複雑になる(事業認定済みの事業者に条例を適用する場合も同様の問題が生じる)。

なお条例作成にあたって,推奨事項については担当官庁によって充分な検討がなされているであろうから問題が生じる可能性は低いが,推奨事項ではないその他の事項を条例に盛り込もうとする場合,新FIT法との関係で違法ではないか,憲法との関係で問題はないかとの検討が必要である。

その後の経緯…未稼働案件について

未稼働案件と新FIT法

旧FIT制度は,事業開始時から20年間,設備認定時の固定買取価格で買い取るというものであったが,制度発足時の固定買取価格は,開発時の高額の設備費用に対応して高額の固定買取価格が設定され,普及につれて設備費用も低額化するので,徐々に固定買取価格を低額化していくことが想定されていたが,認定から事業開始までに特段の制限がなかったことから,設備費用が低額化してから設備を設置して当初の高額な固定買取価格が得られるという見通しに基づく「投資事業」を産み,未稼働事案及び詐欺事案が多発した。

これについて新FIT法は,2017年3月31日までに,(1)運転開始している,又は(2)電力会社から系統に接続することについて同意を得ている(接続契約を締結している)条件を満たさない場合,原則として認定が失効するとした(実際に失効した事案もあるが,多くはなさそうだ。)。ただし,以下の場合には,例外的に認定失効が一定期間猶与され,その猶予期間中に接続の同意が得られれば,接続の同意を得た日(接続契約を締結した日)をもって新制度での認定を受けたものとみなされた。(【例外(1)】平成28年7月1日以降に旧制度での認定を受けた場合…旧制度での認定を受けた日の翌日から9ヵ月以内に,接続契約の締結が必要。【例外(2)】A.平成28年10月1日~平成29年3月31日の間に電源接続案件募集プロセス等を終えた場合又はB.平成29年4月1日時点で電源接続案件募集プロセス等に参加している場合)

そして,①2016年8月1日以降に接続契約を締結した案件は,運転開始期限を3年と設定したが(開始が遅くなると買取期間が短くなる),②2016年7月以前に接続契約を締結済みの案件は運転開始期限を設定しなかった。

「FIT制度における太陽光発電の未稼働案件への新たな対応」について

しかし上記②についても未稼働のものが多く,2019年4月1日から「未稼働案件への新たな対応」がなされている。(「FIT制度における太陽光発電の未稼働案件への新たな対応」(その説明について(外部サイトへのリンク1),(外部サイトへのリンク2))。

これは2012年度~14年度にFIT認定を受けた②について,「運転開始準備段階に入った=系統連系工事の着工申込みを送配電事業者が受領」していないものは,受領日から2年前の年度の調達価格が適用されることになり(申込みが受領されていれば高いまま),また施行期日の1年後が運転開始期限とされ(この施行期日以降に着工申込みが受領されたものは,最初の着工申込みの受領日から1年を運転開始期限とする),期限後は買取り期間が短縮されることになる。更に対象年度が拡大されることも検討されている。

現状

「なっとく再生可能エネルギー」の「事業計画認定情報 公表用ウェブサイト」に,2019年2月28日時点の,ある限定された範囲の認定情報が掲載されている。これから某市だけのものをまとめてみた。約2300件あるので,あまり失効していないようだ。

太陽光発電事業を規制する条例・規則の検討

太陽光発電事業の実施過程とその規制

ガイドラインは,事業者の発電事業の実施について,第1節企画・立案(1.土地及び周辺環境の調査・土地の選定・関係手続,2.地域との関係構築),第2節設計・施工,第3節運用・管理,第4節撤去及び処分(リサイクル,リユース,廃棄)に分けて遵守事項,推奨事項を掲記している。

住民,市サイドから大きくまとめれば,実施される事業について,Ⅰ.①設備が設置される場所が適切なこと,②設置される設備の具体的な態様が適切なこと(景観との関係でのセットバック,高さ制限と騒音等),③運用・管理が適切に実行されていること,④適切に撤去及び処分がなされること,Ⅱ.Ⅰについて市,住民が事業内容を把握し,少なくても住民が意見をいい,協議できること等が重要であろう。Ⅲガイドラインに記載されていない事項で必要なものは,条例化することも検討する必要があるが,FIT法や憲法との関係を検討する必要があるのは,上述したとおりである。

太陽光発電事業を規制する条例の基本的な問題点-総論

法律と条例の関係

法律と条例の関係について,整理する(今回は,「事例から学ぶ 実践! 自治体法務・入門講座」(著者;吉田勉)(Amazonにリンク)による)。

未規制

A 法律が積極的に空白化   ✕

B 法律が無関心 〇

規制領域

C 法律とは別目的・趣旨 〇(※)

D 法律と同一目的・趣旨

  最大限規制立法 ✕

  別段の規制を容認 〇

※1 ただし,法律の意図する目的・効果を阻害しないこと

※2 上乗せ規制,横出し規制

今回のケースは,FIT法が,「法令(条例を含む。)」としていることから通常のケースとは異質だが,B,C,Dの各場合があると考え,「法律の意図する目的・効果を阻害しないか」,「別段の規制を容認」しているかを検討すればよいが,あまり問題にはならないだろう。

新FIT法の事業認定と本条例案の許可制について-行政処分

行政処分について

両者とも「申請に対する処分」(行政処分)であり,講学上の許可,特許,認可のうち,「許可」である。

この点の理解のため,前掲書を適宜要約して引用する。

「行政処分とは,公権力の主体たる国または公共団体が行う行為のうち,その行為によって,直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められているもの」

「行政処分には,そのタイプとして,申請を待って処分するものと,特定の問題が生じたときに相手方の意向とは関係なく処分を行うものがあります。行政手続法では,前者を「申請に対する処分」,後者を「不利益処分」として,その実施の事前手続を定めている」

「行政処分といっても様々なものがあり,行政側がかなりの自由度があるものと,基本的には要件が具備されれば半ば自動的に処分がなされるものなど,そのレベルも様々です。また,行政処分のうち,国民の申請をもとに処分するものとしては,「許可」というのがその典型ですが,名称としては,許可のほか,「免許」(道路交通法の運転免許),「確認」(建築基準法),「認定」(土地収用法),「承認」(河川法の流水占用権の譲渡承認)など様々な名称があります。 しかしながら,これらは,法的な性格の違い(例えば,その許可等の裁量の度合い,無許可等の場合の効果等)はその名称からのみでは判断がつきませんので,行政法学では,許可,特許,認可に分けて考える」

「「許可」の場合は,これは本来自由にできるんだけれど,社会一般への悪影響を防止するため一応法律で禁止しておき具体的な申請に応じて不適当なところがなければ許可(禁止を解除)するという形です。許可することが原則ということになります。医師免許などは簡単な許可ではないだろうとお思いかもしれませんが,医学部を出て,国家試験に合格すれば誰でも免許がとれますので,これも許可が原則ということです。一方,「特許」の場合は,特別の許可といった意味合いがあり,公益事業の許可のように,需給調整を含めて政策目的等に合致して初めて許可できるようなものをいいます。公共事業用地の強制収用を可能にする土地収用法上の事業認定もこれに該当します」。

FIT法の事業認定と条例による許可の関係

FIT法の事業認定と条例による許可の関係が問題となる。

A FIT法により事業認定を受けている同じ事象について(上乗せ・横出し規制の場合を除き),条例で許可,不許可の判断をすることはおかしい。ただなぜか,しっかりした「事業認定通知書」(再生可能エネルギー発電事業計画の認定について(通知))が見当たらないので,いったい事業者が,文書上,どの範囲について事業認定を受けているのかがはっきりしない(ただ認定済みの事案について,遡って「設備の所在地」は,動かせないだろう)。

B 市と住民は,事業者が事業計画書に記載し認定を受けた事業内容について,適法に履行して安全性が確保されているかを監視したいが,それは条例による「許可」「許可取消し」の問題ではない。条例による検査によって,事業者の不遵守状況が分かれば,是正を求めることは可能だろうが,是正されなければ情報提供(通報)して,新FIT法による処分(法第12条(指導・助言),第13条(改善命令),第15条(認定の取消し)のルート)を求めることになる。認定の取消によって接続契約は解消される(お金が払われなくなる)というのが,もっとも実効性のある適法性の確保手段である。

また条例固有の許可要件に違反していることが分かれば,これについて条例による手続によって是正を求め,是正されなければ条例上の許可を取り消すというルートもあるが,これについても公表,罰則あるとしても,結局,許可が取り消された(条例に違反した)として,新FIT法による処分(法第12条(指導・助言),第13条(改善命令),第15条(認定の取消し)のルート)を求めなければ実効性がない。情報提供(通報)に「許可取消し」の場合が含まれていないのは,「許可取消し」の性質の誤解である。

C 太陽光発電事業を規制する条例制定の難しい点は,事業者にみなし認定事業者と,新FIT法適用事業者がおり,それぞれⅰ土地確保,ⅱ土地・建物の設計手続の進展と機材調達,ⅲ事業計画の認定(提出)時(ⅱとⅲは逆転するケースもあるだろう),ⅳ施工時が異なっており,これから施行する条例案で,どの段階にある発電事業を規制できるのかということである。なお新FIT法は,ⅲの事業計画の認定(提出)時に,法令(条例を含む)に適合することを求めている。

2年前の私案(「太陽光発電設備を規制する条例を作る」に掲記した条例案)は,ⅲ業計画の認定(提出)以前に,事業者に「届出」をさせて審査し,条例化した全ての推奨事項の実現を確保しようというものだったが,今回の条例案は,ⅳの前に設備設置申請-許可制を入れ込み,設備設置について条例による「規制の遵守」(セットバック,高さ制限,騒音防止等)を達成しようとするものとなっている。

設備設置前に条例による許可申請をするのであるから,上記のⅠ②「設置される設備の具体的な態様が適切なこと」については,おおよそ実現可能であるし多くの場合それで問題ないかもしれない(事業者は,多少無理をしてもそれに従うであろう)。ただ事業認定(提出)時に条例が施行されていない状態で設備の準備を進めていた事業者について,その後,準備していた設備の変更等をしなければならず,それに多額の費用がかるとすれば,損害賠償の問題が発生するので,このような場合は,できるだけ努力することで可とすべきであろう(なお,新FIT法の[事業報告書」には「構造図」の添付,提出が求められている)。

2年前の私案の経過措置は,上記のⅠ②「設置される設備の具体的な態様が適切なこと」については,適用除外としたが,上記のような考えに基づき,入れ込むことも可能であろう。

上記Ⅰ①「設備が設置される場所が適切なこと」については,事業計画提出時に条例が施行されていないと駄目である。

各論と感想

これからは条例案自体について検討することになるが,現時点ではそれを記事に掲載することは差し控えておこう。

しかし新FIT法,施行令,施行規則の体系は複雑になりすぎており,規制という面からだけ検討しようとしても骨が折れる。役所のWebに掲載されている施行規則(特に様式)にはミスプリが目立つし,それが本当に整合的なのかの,検証はほぼ不可能である。またWebの記事も乱雑である。しかも対象案件は膨大で,多額のお金も絡んでおり,更に地方分権によって国は地方を手足のように使えなくなった。

国政レベルの政策遂行のあリ方が,問われているというべきであろう(半分本気だが,整理には,AIの活用の余地があろう)。

 

太陽光発電資料集

(太陽光発電の基礎知識)

  • 「太陽光エネルギーによる発電」(著者:宮本潤)(Amazonにリンク
  • 「かんたん解説!!1時間でわかる太陽光発電ビジネス」(著者:江田健二)(Amazonにリンク
  • 「世界の再生可能エネルギーと電力システム 電力システム編」(著者:安田陽)(Amazonにリンク
  • 「世界の再生可能エネルギーと電力システム 経済・政策編」(著者:安田陽)(Amazonにリンク
  • 「再生可能エネルギーのメンテナンスとリスクマネジメント」(著者:安田陽)(Amazonにリンク

(FIT法の説明)

(太陽光発電の問題点)

(条例)

  • 「事例から学ぶ 実践! 自治体法務・入門講座」(著者;吉田勉)(Amazonにリンク
  • 「1万人が愛した はじめての自治体法務テキスト」(著者:森 幸二)(Amazonにリンク
  • 「自治体環境行政法」(著者:北村喜宣)(Amazonにリンク
  • 「自治体政策法務講義 改訂版」(著者:礒崎初仁)(Amazonにリンク
  • 「基本行政法 第3版」(著者:中原茂樹)(Amazonにリンク

 

 

 

 

 

「ルールを守る心」を読む

ルールを守る心~ 逸脱と迷惑の社会心理学 ~(Amazonにリンク

著者:北折充隆

出版社等による内容の紹介の要約

私たちは,生まれてから死ぬまで,ずっとルールに従って生きています。しかしながら,ルールを守る,破るとはどういうことなのか,社会規範から逸脱するとはどういうことなのか,迷惑行為を抑止するためにはどうしたらよいのか……といったことについては突き詰めるとよく分かっていないのが実情ではないでしょうか。本書では,そのような問題について社会心理学の立場から長年研究を重ねてきた著者が,概念の混乱を整理しながら,これまでに行われてきた研究を分かりやすく紹介します。さらに,それらの知見を踏まえて,「考える」ことの大切さも強調しています。

私のコメント

社会心理学の立場から,「ルール」について概念の混乱を整理しながら検討するということで期待して読んだのだが,私の期待とは違う本であった。

「私たちは,生まれてから死ぬまで,ずっとルールに従って生きています」という記述は,人の行動が,特に言語の獲得以降,すぐには気が付かないものも含め多くの「ルール」に従っており,そこが人工知能のアポリアになっているという意味で,きわめて重要な指摘であるが,著者はそういう見方はしないようだ。

その上で,ルール,規則,法,社会規範,道徳,マナー等を適切に概念整理し,それぞれの機能と異同,及びそれらに従う人の行動の特質,遵守させる方法等を,実験に基づいて記述することができれば,ルールについて,心理学,哲学・倫理学,法学の架橋ができる素晴らしい本になったでだろう。

実は私が高く評価する「啓蒙思想2.0―政治・経済・生活を正気に戻すために」の著者であるジョセフ・ヒース には,「ルールに従う―社会科学の規範理論序説」という浩瀚な著書があり,「社会科学においてもっとも基礎的な問題である規範問題について、哲学、社会心理学的実験、進化理論、社会学や経済学の知見を用いて基礎理論を構築する。社会科学を統合するまったく新しい試み」と紹介されるのだが,訳者による「概要」の記述さえ膨大で頭に入りにくく,読み始めるのを躊躇している。その「先払い」にでもなればと思ったのだが,そうはいかなかった。

副題の「 逸脱と迷惑の」という意味もよくわからないし,社会的迷惑行為に「こころ」を対置するのでは,単なる道徳おじさんになってしまう。社会心理学は,哲学・倫理学,法学にはない,科学的手法でルールの解明に挑めるのだから,ぜひそちらを伸ばしてもらいたい。

なお,命令的規範と記述的規範,6つの道徳発達段階,視点が変われば正しいも変わる,返報性(互恵性),社会的公正の4分類,BIS(行動抑制システム)とBAS(行動接近システム)等々,個々の記述には参考になる記述も多い。

再読する機会があれば,このあたりを補足したい。

詳細目次

1 社会的迷惑とは何か
  社会的迷惑とは  言い訳の類型  社会考慮について  バカッター騒動
  迷惑とは考えないこと

2 逸脱行為とは何か
  社会規範とは  社会規範の所在について  すべての規範は集団規範
  当為について  社会心理学の切り口から見た二つの社会規範  社会規範の周辺概念  道徳性と社会規範  同調行動と社会規範  本章のまとめ

3 正しいを考える
  正しいを疑ってみる  時が経てば正しいも変わる  視点が変われば正しいも変わる  返報性について(時代や国境を越えたルール) 社会的公正と迷惑行為  正しいの概念整理

4 迷惑行為・ルール違反の抑止策
  抑止策の理論的背景  危ないからルールが必要なのか、ルールで決められたから危ないことなのか?  自制のメカニズム  BISに基づく迷惑行為の抑止
  恥の喚起とルール違反の抑止  BASに基づく迷惑行為の抑止
  相手が見えるとルールを守る?  親切に応えてルールを守る?
  教育側面からのアプローチについて  共感性の涵養に基づくルール違反・社会的迷惑の抑止  囚人のジレンマゲームに基づくルール違反・社会的迷惑の抑止
  考えることの大切さ  厳罰化の懸念

5 ルール研究の今後
  調査手法の課題と可能性  調査の信頼性と妥当性  社会的望ましさのハードル  倫理的な問題  フィールドに飛びだそう  バーチャル・リアリティの可能性  社会に関心を持ちましょう

6 ルールを突き詰める
  行き着くところは“考える”こと  “正しくない”を再考する  “自由は正しい”を疑う  ルールも迷惑も繰り返す  どう立ち回るべきか  まとめ

おわりに
引用文献

地方活性化を考える

「地方創生大全」(著者:木下 斉)を読む

地方活性化を真正面から論じている

今,人口が減少しつつある状況の中で,地方再生,地方創生が大きな課題になっていると言われるが,多分解決すべき問題は,都市だろうと,企業だろうと,国全体の経済であろうと,同じであろう。「地方」を「特殊」なものとして上から目線で論じること自体,無意味である。

「地方創生大全」(著者:木下 斉)(Amazon)は,長年,地方活性化のために活動してきた著者が,地方活性化のために何が必要で,何が不要かあるいは障害かを,ネタの選び方,モノの使い方,ヒトのとらえ方,カネの流れの見方,組織の活かし方という観点から,真正面から論じた本である。

ただ中心となる主張は極めて単純で,経済的に回る事業を,「すぐに」「自分で」始め,撤退も頭において,試行錯誤を繰り返す。実践と失敗から「本当の知恵」を生み出そう。観光客数ではなく観光消費を重視する。役人の立てる計画や補助金は「害悪」だ。

そして,マシンガンのごとく,「ゆるキャラ,特産品,地域ブランド,プレミアム商品券,ビジネスプランコンペ,道の駅,第3セクター,禁止だらけの公園,モノを活かせない「常識的」な人, 地方消滅論,人口減少論,,新幹線,高齢者移住,補助金,タテマエ計画, ふるさと納税, コンサルタント,合意形成,好き嫌い,伝言ゲーム, 計画行政,アイデア合戦」等々を撃ちまくる。

少し視点を抽象化し事前のマクロ的分析を加えれば,素晴らしい本になる

問題解決と創造

上述したように,地方活性化をやり遂げることの出来る力は,都市や企業,国全体の経済の問題にも通用するであろう。もっと言うと,個人の生活・仕事・文化の「問題解決と創造」でも同じである。いや地方活性化こそ,すべての試金石であるといってもいいであろう。

しかし本書は,地方活性化の世界の中であれこれ格闘するあまり,地方政策に関わる行政に対する「批判」だらけとなってしまい,その世界がいささか息苦しくなっている。行政の現実について,把握できている人にはいいが,行政に期待している人を遠ざけてしまうかもしれない。少し視点を抽象化して,個人,企業,政府すべての「問題解決と創造」の方法から始め,主たる論点を「地方政策」に収斂すれば,素晴らしい実践本になると思う。

「地元経済を創りなおす」の方法を取り入れる

もう一点,著者は,ネタの選び方について,行政,コンサルタント,合意,古い発想等々を厳しく批判し,自分の頭で考えろということであるのだが,何をターゲットにするか,その下調べはしたほうがいいだろう。

これについては「地元経済を創りなおす-分析・診断・対策」(著者:枝廣 淳子)(Amazon)が,地域経済からお金の漏れをふさぐという観点から紹介する「産業連関表を用いる方法、地域経済分析システム(RESAS) を用いる方法、英国トットネスで行った「地元経済の青写真」調査、LM3という地域内乗数効果を見る方法、そして、より手軽な方法として、買い物調査や調達調査など」は下調べとして参考になる(ただし,同書の「漏れ穴をふさぐ」という方法論は一人歩きすると危険だと思うし,行政と民間を区別する視点に乏しいこと,また「成功事例」の紹介が安易であること等あって,なお検討の余地がある。)。マクロ経済の視点も,そこで自足しない限り,役に立つ。

地方創生への批判

今進められている「地方創生」には批判が多い。この問題は,中央政府と地方政府の「権力構造」,過去の地方政策の失敗等々も絡み,なかなか複雑な問題だ。

「地域再生の失敗学」(著者:飯田泰之他)(Amazon),「地方創生の正体-なぜ地域政策は失敗するのか」(著者:山下祐介,金井利之)(Amazon)等の学者本も読み応えがあるが,「地方創生大全」+「地元経済を創りなおす」の方法で問題を理解して読み進めると,これらの著者らが何をわかっており,何がわかっていないかが,浮かび上がってくるようだ。

詳細目次

続きを読む “地方活性化を考える”

政府:力と公共政策

この投稿は,固定ページ「問題解決と創造の頁」「政府:力と公共政策」の記事を投稿したものです。固定ページは,その内容を,適宜,改定していますので,この投稿に対応する最新の記事は,固定ページ「政府:力と公共政策」をご覧ください。法を制定し(立法),適用する(行政,司法)ことも政府の役割ですから,この分野は,弁護士業務と密接な関係があります。

「政治」が注目される理由

私は,現代社会が抱える様々な「問題解決と創造の頁」,これを生活・仕事,政府・企業,環境の5つ要素から考えたいと思っている。

ところで,私たちは,普段,5要素の何が大切だと考えているだろうか。普通に考えれば,生活であり,それを支える仕事,更にはこれらの活動の場となる環境であろう。

しかし,私たちが一番興味を持つのは(あるいは持たされるというべきか),政府の支配者の選定,行動に係わる「政治問題」であろう。そうなるのは,ひとつは,政府を国家と同視することによるのだと思う(国家という用語は多義的であるが,5要素を含む構造である社会に比して,国家は5要素を含む歴史,地理的概念として使用されることがあり,その場合,すべての問題が,政府=国家に含まれることになる。)。

もう一つは,民主制を支える国民として,支配者の選定,行動についての正当な関心に基づくものであるが,支配者側の専門性,秘密性,権威性を盾にした権力の壁は厚く,国民はほとんどすべての面で情報操作されているという方が実態に近いだろう。更に,政府は,国民全体の代表として,外交の延長上に戦争を企て,実行する。戦争は,生活領域に近接ないし生活領域内で行なわれれば,生活,仕事,環境のすべてを破壊しかねない行為である。そんなことは分かっているはずだが,戦争が実行された後に,それに気が付くというのがお決まりの「歴史」である。政府の財政,社会福祉制度が破たんしようと,円が大暴落してハイパーインフレになろうと,立ち直る方法はあるが,戦争は立ち直り至難な問題である。だから私は,戦争だけには入り込まない「政府」を選定するのが,最低限の国民の「良識」だと思う。こんなことを考えなければならないこと自体,「政府」にはいい加減にしてもらいたいと思うが,どこの国の「政府」もレベルはあまり変わらない。

力と公共政策

政府の問題は,力と公共政策が基本的な問題である。これを,国内の支配・公共政策と,国際・戦争問題に分けて考察することができる。

支配の問題は,「行政学講義」(「行政学講義」を読む)を出発点にしたい。公共政策の問題は「入門 公共政策学」(「公共政策」という「窓」を通して社会の構造を理解する)で検討に着手した。

検討すべき本

今後検討すべき本を,紹介しておく。

支配・公共政策

  • 行政学講義
  • 入門 公共政策学
  • 自治体行政学
  • 自治体政策法務講義
  • 啓蒙思想2.0
  • ンプルな政府
  • 哲学と政治講義
  • 公共政策を学ぶための行政法入門

国際・戦争

  • 国際法
  • 国際法(大沼)
  • 国家興亡の方程式
  • 避けられたかもしれない戦争
  • 入門 国境学
  • 「教養」として身につけておきたい戦争と経済の本質
  • 戦略原論 軍事地平和のグランド・ストラテジー

 

 

「社会保障」という「窓」を通して社会の構造を理解する

教養としての社会保障」を読む

著者:香取照幸

社会保障制度を理解する

「公共政策」という「窓」を通して社会を理解する上で,社会保障制度(継続して実行される「公共政策」を「制度」と呼んでいいだろう。)は,政府の活動における比重からいっても,果たす役割からいっても,もっとも重要である。

そこで厚労省の元官僚の香取さん(帯には,年金を改革し介護保険をつくった異能の元厚労官僚とある。)が書いた「教養としての社会保障」(以下「本書」という。)に目を通してみた。日本の「社会保障」の現況とその問題点,今後の方向性について,資料を添えて要領よくまとめられている。

社会保障制度の概要

社会保障制度の主要な部分は,ⅰ年金,ⅱ医療,介護,雇用,ⅲその他の給付に分けられるだろう。

本書によれば,ⅰの「年金は現役世代が高齢世代を支える制度、世代間扶養の順送りの制度であるが,年金制度は現在、約130兆円の積立金を持っている。今後の高齢者人口比率が高い厳しい25年を乗り切るために、この積立金の活用に加えてマクロ経済スライドという仕組みで給付を調整しようというのが、2004(平成16)年の年金制度改正だ。マクロ経済スライドというのは、簡単に言えば現役世代が負担できる範囲内で年金給付を調整する、という仕組みである。」。

ⅱ医療,介護,雇用は,みんなで「保険料」を出し合い,給付が必要となった人を支える共済制度だ。介護保険はこれがなければ高齢者の処遇が大問題になっていただろうから,その導入は高く評価できる。

ⅲその他は政府が費用を負担する「公共政策」と分析することができよう。

といっても,ⅰにもⅱにも,税金,国債発行分から巨額の資金が持ち出しになっているのだろう。

しかしそれぞれは,異なる経緯で設計された異なる入出金がある異なる制度である。現在これらの各制度が大きな問題を抱え,将来どうなるかという議論をするときには,とりあえずそれぞれを分けて議論すべきであろう。一緒くたに少子化,高齢化,デフレに責任があるとするのは,問題を覆い隠すだけである。

少子化というのは数値はともかくその趨勢は誰にも分っていたし,高齢化は足し算さえできれば誰でも計算できる。

デフレ(失われた20年)というのは振り返ってみた話で,バブル崩壊後の気持ちもなえる状況の中で見込むべき経済成長率は最小の数値だろう。

これらについて,社会保障制度を運営するうえで,どの時点のどの予測が違っていたから,現在の危機的な状況に陥ったのか,厚労官僚にこそ,冷静な分析を望むのが当然である。

問題の分析と著者の立ち位置

この点,著者の立ち位置は,とても気になる。

著者は,現在社会保障制度が危機的な状況にあることについて「犯人探し」をすべきではないというが,「原因探し」をすべきである。どういう予測のもとに,どういう制度を立ち上げ,あるいは変更し,予測がどうなったから,現在の状況に至っているのか,そのことについて,制度遂行にあたった政府機関に問題はなかったのかについて,冷静な分析がなされるべきである。それがあってはじめて市民として負担増が納得できるというべきである。

ⅰが最も難しい問題であることは容易に理解できる。市民としては老後に備えた任意の貯蓄はむつかしから強制徴収の制度に耐えるのである。これらについては今までどれだけの持ち出しがあったのか,マクロ経済スライドにすることで現役世代の負担がどうなり,年金給付がどうなるのか。

著者は,ミクロとマクロという言葉を持ち出し,市民は目の前の利害にとらわれ,役人や政治家のように全体の制度がわからないというが,役人や政治家がマクロがわからず制度設計をし,空手形をきったから,市民が責めたくなるのではないだろうか。

ⅱについて,日本の医療保険制度は,皆保険で効率的であると胸を張るが,病気,老化はだれもにも問題は分かりやすいし,市民に自分自身のために病気,要介護状態にならないというインセンティブがある。そして制度が民間の現場の血のにじむような努力に支えられているからそうなっているのは明らかである。厚労省が,政治家に責められて,たばこの被害の防遏から後退していることは,何とかならないのか。

社会論,経済論について

社会保障の機能の基本は上記のとおりであって,これぐらいなら誰にでもわかっている。わざわざ「社会の活力の源泉は,個人の自立と自由な選択に基づく自己実現」であるという議論を持ち出されてお説教される理由はない。

経済論も,試論,仮説であって,それだけのことである(なかなかよくまとまっているとは思うが。)。筆者が元厚労官僚の立場で力説しても,居酒屋政談といわれるのは仕方ない。

著者は,危機的な状況にある社会保障制度の「改革」を,社会論,経済論で下支えしようと思ったのだろうが,そうであれば,まず原因論を科学的に展開すべきである。そのうえで,科学的な社会論,経済論を展開すれば,もっと受け入れやすい本になったであろう。

なお,厚生労働白書も一読されたい。

詳細目次

 

続きを読む “「社会保障」という「窓」を通して社会の構造を理解する”

「公共政策」という「窓」を通して社会の構造を理解する

入門 公共政策学」を読む ~社会問題を解決する「新しい知」 著者:秋吉貴雄

「入門 公共政策学」を読む

相当以前から「公共政策学」という,何をしているのか,中味を想定しづらい学問領域があることは知っていたが,中学社会科の「公民」というネーミングと似たようなうさん臭さを感じ,興味を持つことはなかった。しかし「アイデアをカタチにする」のひとつとして「「政府の政策」を読み,活用する」を取り上げたので,その入口として参考になるかもしれないと思い,表記の本(以下「本書」)に目を通してみた。

まず本書は,「公共政策学」の手法,現状,方向性等をコンパクトな新書の分量に収めた分かりやすい「概説書」,「要約書」として,高く評価できる。

本書のさわりを紹介しよう。本書は,政府の公共政策の立案・実行過程を,①問題-②設計-③決定-④実施-⑤評価に分けて分析する。本書によればこの過程は,社会の「望ましくない状態」が「政策問題」として認識・定義される(①問題),担当府省において解決案(政策案)が設計される(②設計),そして,政策案とともに関連する法案が担当府省で準備され,国会で決定される(③決定),決定された政策は行政機関を中心に実施される(④実施),最後に政策が評価される(⑤評価)と表現することができる。この過程の把握,及び改善策の提言が,「公共政策学」ということのようだ。

「公共政策」の分析手法は社会を把握,分析するツールとして有用だ

それとは別に,本書が対象とする「公共政策」の分析手法-「公共政策」という「窓」を通して社会をみること-は,複雑な現代社会の現状,構造を把握,分析するための極めて有用なツールであるということに気づいた。ただ,それを理解するには,いささか下準備がいる。

考えてみれば政府のするあらゆる行動は,それが例え「戦争」や「原発」,「天下り」であっても,公共政策の立案・実行過程の全部または一部とみることができ,当該立案・実行過程には,政府の役人,政治家のみならず,多様な人間が関与している。政府の行動を,権力者の閉ざされた権力行動や利益追求行動とみるだけでは問題が浮かび上がらない。政府のあらゆる行動を,公共政策の立案・実行過程のどこかの局面における行動として位置付けることで,問題を立体的に把握できる。もちろん「公共」政策だからといって,これに従うべきだとか,私益追及ではないというような意味合いはまったくない。

しかも現代国家においては,政府の行動が極めて大きな比重を占めている(たとえば「社会保障」は,GDPの20%が動き,国家予算の5割を超えるという指摘がある(「教養としての社会保障」)。政府の行動の最も基本と考えられる「秩序維持」のみならず,「経済・金融政策」,「社会保障」,「教育」,「外交・戦争(防衛)」等々,いずれも公共政策である。市民や企業の日常に,このような政府の公共政策が介入する場面は極めて大きく,これを離れて,日々の生活やビジネスは成り立ちがたいだろう。

したがって「公共政策」という「窓」を通すことによって,市民や企業の日常に大きく侵入することのある政府のまとまった行動と,これとは別に存在する市民や企業の独自の行動領域,及びこれらの関係が見えてくる。市民や企業にとって,多くの場合,公共政策はあくまで行動するためのフレームワーク,制約にすぎず,市民や企業の多くは,その中で自律的にそれぞれの目的追及のために行動している。

しかしそうであっても,どちらの行動も,上記の①問題-②設計-③決定-④実施-⑤評価という共通の手法,基盤で分析することができる。

このような意味で,「公共政策」の分析手法は,社会を把握,分析するツールとして有用であると考えられる。具体的な適用は,今後の「「政府の政策」を読み,活用する」の中で考えていこう。

本書の分析手法の応用性

このように,本書が公共政策を分析する際の,①問題-②設計-③決定-④実施-⑤評価という枠組みは,単に公共政策だけではなく,市民の日常生活から,企業の経済戦略を含んで,一般的に適用することができる。

例えば,①問題-②設計-④実施-⑤評価の過程は,社会における市民,企業の一般的な行動過程そのものである。公共政策では,ここで除いた③決定が独自の大きな意味を持つが,これは公共政策が,民主的な政治システムに従って決定され,市民,企業の権利制限,義務付けが,法令によってなされなければならないからである。そのため,学者を動員した検討(権威付け)がなされること,政策案を国家の法体系に整合的に適合した法令とするために膨大な労力が割かれること,政治家が登場して様々な思惑から駆け引きがなされること等々は,公共政策特有の問題である。

また③決定-④実施過程は,市民にとっての,政治,社会批判(⑤評価)である。したがって,私たちが今の社会に対して持つ様々な不満は,たいてい,政府及びこれに関与する政治家,官僚,財界,マスコミ等々が展開する「公共政策」の,③決定,④実施,及びこれらの報道と不即不離である。市民の批判が,③④について,単なる直観的,情緒的な批判ではなく,①問題-②設計-③決定-④実施の過程を踏まえた批判になれば大きな意味があろう。

なお④実施-⑤評価の過程の過程は,弁護士にとっては,違法な行政行為とその是正を求める訴訟過程でもある。

①問題-②設計-③決定-④実施-⑤評価の過程の概要

以下,①ないし⑤の過程について,本書の内容を概観する。なお本書は,本文中でも,適宜そこまでの説明を要約しており,その意味でもとても使いやすい。

①問題

これについて本書が挙げるツールは,ⅰ問題への注目,ⅱフレーミング,ⅲ問題構造の分析である。

ⅰ「問題への注目」につき,問題が注目される要因としては,①重大事件の発生,②社会指標の変化,③専門家による分析,④裁判所での判決がある。問題への注目には様々なパターンがあり,同じ状態が続いていても世間の関心が上昇・下降する場合もある 。

ⅱ「フレーミング」につき,政策問題をどのような枠組みで捉えるかというフレーミングによって,問題への認識や対応は異なる。フレーミングで重要な役割を果たすのが言説である。またフレーミング自体も時代によって変化するものである(リフレーミング)。

ⅲ「問題構造の分析」につき,分析されるべき問題構造とは,問題を形成する要因とその要因間の関連性である。要因探索手法としては,階層化分析(ロジックツリー。MECEの原則による。)と,ブレインストーミングとKJ法等がある。問題要因が探索されると,次にコーザリティ(因果関係)分析が行われ,要因間の関連性が示される。これによって判明した要因間の関連性をもとに問題構造図が作成される。その際重要なのがフィードバック・ループの存在である。

②設計

これについて本書が挙げるツールは,ⅰ社会状況の分析,ⅱ問題解決の手段,ⅲ費用便益分析,ⅳ法案の設計である。

ⅰ「社会状況の分析」につき,政策問題に対して担当部局によって解決案(政策案)が設定されるが,まず社会情報の調査が行われる。担当部局は独自に調査する場合もあれば,外部のシンクタンクに調査を委託したり,既存の調査結果を利用したりする。次に将来状況についての予測が行われるが,資源不足から行われない場合も少なくない,予測の基本手法としては,投影的予測,理論的予測,類推的予測があるり,使い分けられる。

ⅱ「問題解決の手段」につき,政策を,目的を達成するために政府が社会をコントロールする活動と捉えた場合,政策手段の区分として,①直接供給・直接規制,②誘引,③情報提供の三つがある。これらが単独で用いられることは稀であり,ポリシーミックスと称されるように様々な手段が組み合わされて用いられる,この際重要なのは相乗効果の発揮である。

ⅲ「費用便益分析」,ⅳ「法案の設計」につき,費用便益分析では,政策が社会にもたらす費用と便益が算出され,意思決定のための指標が計算される。これらの分析をもとに政策手段が選択され,ポリシーミックスとして組み合わされると,その政策を実施するための法律案(法案)が設定される

③決定

決定過程については,ⅰ専門家・業界の意見聴取,ⅱ市民の意見聴取,ⅲ官邸との調整,ⅳ与党・政治家との調整,ⅴ国会審議が検討されており,従前,政治学や行政学で論じられてきた問題である。

④実施

これについて本書が挙げるツールは,ⅰ実施のデザイン,ⅱ組織間の連携と調整,ⅲ第一線職員である。

ⅰ「実施のデザイン」につき,政策を実施していくために,法律の執行に伴って内閣は政令を定め,担当省は省令を定める。また実施の現場となる地方自治体に対しては担当省から通達・通知として,具体的な命令・指示が行われる。さらに現場の担当職員に対しては実施のための具体的なマニュアルとして「実施要領」が作成される。

ⅱ「組織間の連携と調整」につき,政策の実施には多くの機関が関与する。機関の間の関係は,法律等によって規定されているものの,実際に政策を実施してく上では様々な調整が必要になる。調整は担当者の連絡調整会議を主体に行われるが,中央府省から地方自治体への出向者を通じて行われる場合もある。

ⅲ「第一線職員」につき,政策実施の現場で職務を遂行する第一線職員には,一定の裁量があり,職員がどのように裁量を行使するかによって実際に住民に提供される政策の内容が異なってくる。また第一線職員は実際の職務を遂行していく過程では,業務量の方さや相対立する政策目的といった困難を抱えているのである。

⑤評価

これについて本書が挙げるツールは,ⅰセオリー評価,ⅱプロセス評価,ⅲ業績測定,ⅳインパクト評価である。

ⅰ「セオリー評価」は,政策のデザインの妥当性,政策のロジックが適切であったか否かについての検討,評価である。ロジックを構成する要素は,投入,活動,産出,成果(中間・最終)であり,この経路図が「ロジックモデル」といわれる。デザインが評価されると,評価の焦点は政策に実施状況に移る。これがⅱ「プロセス評価」である。

ⅱ「プロセス評価」は,当初の計画をもとに適切に政策が実施されたか,投入された資源は質量ともに適切であったかが,検討される。その中心になるのが実施状況のモニタリングであり,各種データの収集から実施現場の訪問まで行われる。次に政策の活動内容と成果(結果)が計測される。

政策がもたらした結果について検討するⅲ「業績測定」では,「算出」と「成果」の二つを「業績」として計測していく。そこでは政策の業績に関する指標(業績指標)が「目標値(業績目標)」とともに設定され,それを基に測定される。さらに目標値の達成度合いをもとに政策を見直していく「目標による管理」も行われる。評価の焦点は,「政策が最終的に当初の目的を達成できたか否か」に移る。

ⅳ「インパクト評価」では政策の実施による問題の改善度合いの観点から評価が行われる。実験法や準実験法では「政策を実施した集団」「政策を実施しなかった集団」の比較が行われる。また,全国単位で実施される政策では集団の比較が困難なため,実施前後の比較で効果が測定評価される。各評価手法で得られた評価結果をもとに政策を改善していくことが重要になる。

法令の位置付け,その他

①問題-②設計-③決定-④実施-⑤評価の過程を見ていくと,②③④に法令が出てくるが,その内容について,大した分析がされていない。法令の柵瀬,適用が,公共政策の立案・実行に一過程であるという理解は視野を広げるが,そのうえで法令がどうあるべきなのかを考える必要がある。

法令は,自然言語に基づく「ルール」であるが,法は歴史的に形成されてきた「文化」であること,国全体の法体系が矛盾なく存在すべきであること,国民の権利を制限し義務を負わせることからその内容が緻密であること等の負荷があり,その起案は,行政にとって大きな負担となっている。「公共政策」の一環として,法令が容易に理解できるように改善されるべきであるが,実際は,「責任逃れ」もあって,ますます長大化,複雑化し,理解しがたいものとなっている。「公共政策学」も法令の改善に取り組んでいただきたい。

その他,本書は公共政策の改善をする手法として,「inの知識」と「ofの知識」をあげる 。「inの知識」とは,「政策決定に利用される知識」であり,政策を分析評価する手法をに係わる。「ofの知識」とは「政策のプロセス」に関する知識であり,政策が決定,実施されるメカニズムに係わるとする。ただあまりピンとこない。

あと公共政策を上記の過程に分け分析をすることは優れた手法だと思うが,それぞれでする分析の内容が,論理的で科学的,あるいはデータを踏まえた誤りのない統計分析であることが必要だ。

一応本書の紹介はここまでとし,詳細目次を掲記しておく。なお,次に,この分野の最大の問題である「社会保障」についてだけは,考えておきたい。そのために次に上記の「教養としての社会保障」を紹介したい。

 

続きを読む “「公共政策」という「窓」を通して社会の構造を理解する”

「政府の政策」を読み,活用する

 アイデアをカタチにする

「政府の政策」を読み,活用するという「アイデアをカタチに」しようと思っています。これは今後,固定ページで展開していきますが,その最初の投稿です。最新の内容は,固定ページで確認してください。

「政府の政策」を読み,活用する

政府は,必要と判断する多くの「政策」を実行するために,国民・企業から資金(税金)を吸い上げ,罰則を伴う「ルール」を設定して,モノ,カネ,ヒトを投入する行政活動を行っている。国民・企業は,生活・存続のための財の取得活動にその労力の大半を費やすが,政府は国民・企業の資金で政策実行のために自由な活動を行い,国民・企業への規制,影響はますます強まっているから,立法府,裁判所はその活動を合理的なものに事前・事後に規制し,国民・企業はその活動を把握,監視してこれをコントロールすると共に,自分たちのための政策だからこれを有効に活用すべきだろう。

ところで現在の政府の政策・活動は,社会の多様化,グローバル化,科学技術の進展,コンピュータやインターネットの常態化等によってきわめて複雑化・多様化しているが,政府はその政策・活動の多くをインターネットで公開するという方針が推進されているし,その内容も,各省庁ともWebサイトの作成に多くのカネ,ヒトを投入し,競って網羅化,精緻化し,かつ各省庁で横断化されている(これらによってますます細かい政策が生み出される)ように見受けられ,一昔前のお粗末なWebサイトとは全く異なっている。ただ国民・企業は,まだその利用に十分習熟しておらず,ウオッチし続ける活動にも慣れていない。特に通常,インターネットでの情報収集は,検索して必要な情報を得て終わりということが大部分だから,膨大な政府の政策情報の全体像を把握し,これを整理し,必要な情報を抜き出して自分に役立つように有効活用することは,直ちにできるわけではないだろう。特に政府の政策は「ルール」(法律,規則等の法令)に基づいて実施されているから,その解読も必要だ。

そこで「法令」を扱うことを業としIT・AIが大好きな弁護士である私として,「政府の政策を読み,活用する」という「アイデアをカタチにする」ために何ができるか,少し考えてみたい。まず,政府のWebサイトの全体像を把握してみよう。

そのうえで,今後,これから必要な情報を整理して抜き出し,国民・企業が有効活用できる方法を模索してみよう。

以後は,固定ページに。